تا اواسط دهه پنجاه شمسی ، تهیه طرح های کالبدی برای هدایت روند توسعه مراکز جمعیتی، در قالب طرح های جامع شهری، تنها جریان شناخته شده و سازمان یافته ای بود که در عرصه مقولات برنامه ریزی و مدیریت سرزمینی فعالیت داشت.
در آن هنگام یعنی حدود سی سال پیش در کنار این جریان، تجربه جدیدی در محیط برنامه ریزی کشور، تحت عنوان آمایش سرزمین آغاز شد.
این تجربه با تعیین اهداف بلند مدت کشور، خطوط کلی توزیع جمعیت و فعالیت، یا به عبارت دیگر، الگوی کلان اسکان جمعیت و ساختار فضایی کلی اقتصاد را در تعامل با یکدیگر طراحی و از تعمیم آن به تصویر مرحله سازمان یافتگی توسعه فضایی یا چشم انداز بلند مدت آمایش سرزمین دست یافت.
بعد از آن در چارچوب این چشم انداز، نقش و وظایف اصلی و جهت گیری های راهبردی توسعه شهرهای عمده را پیشنهاد کرد.
این تجربه بالقوه می توانست تبدیل به جریان جدیدی در عرصه مدیریت سرزمین شود و امید می رفت در تعامل و پیوند با تجربه قبلی، چارچوب ها و بسترهای مناسب تری را برای توسعه شهری و منطقه ای فراهم سازد.
ماهیت دو گانه آمایش از نخستین مراحل پیدایش، جایگاه تشکیلاتی آن را با ابهام و تردید روبه رو کرد همچنانکه از نظر امکان برقراری ارتباط متقابل با سیاست های اقتصادی کشور، به حوزه وظایف دستگاه مسئول تهیه برنامه های اقتصادی، یعنی سازمان برنامه و بودجه نزدیک می شد، به ویژه آن که تلقی اصلی از فلسفه وجودی آن، بهره وری بهینه از امکانات و منابع سرزمین در فرآیند توسعه اقتصادی و اجتماعی بود. در مقابل از آنجا که نتایج بررسی ها و جهت گیریهای آن باید بر روند تهیه طرح های کالبدی تاثیر میگذاشت، در حوزه وظایف دستگاه مسئول تهیه طرح های جامع، یعنی وزارت مسکن و شهر سازی قرار می گرفت.
کمی پس از پیدایش این جریان جدید، برنامه ریزی کالبدی – فیزیکی نیزتلاش کرد تا حوزه عمل خود را از محدوده شهرها به تمامی سرزمین وسعت بخشد، چون همان طوری که برنامه ریزان اقتصادی ناگزیر از انتخاب های جغرافیایی، فیزیکی و مکانی برای هدایت سرمایه گذاری ها بودند، مرجع مسئوول مدیریت توسعه شهری نیز نمی توانست بدون برخورداری از یک نگرش کلان در سر تا سر سرزمین، به رتق و فتق فرآیند توسعه شهر ها بپردازد. از این مرحله چالش بین دو تفکر و دو دیدگاه برای مدیریت توسعه در سرزمین آغاز شد. جریان اول با استناد به مصوبه قانونی، بررسی قابلیت توسعه پذیری مراکز جمعیتی، از نقطه نظر برخورداری از امکانات فیزیکی – کالبدی مورد نیاز اسکان جمعیت ، تعیین نحوه کاربری اراضی و تدوین مقررات ساخت و ساز برای کاربری زمین را هدف قرار داد. جریان دوم یعنی آمایشگران نیز با اتکا بر منطق تکیه بر سیاست های توزیع جمعیت و فعالیت در سرزمین، راهبردهای اساسی توسعه اقتصادی و اجتماعی، نحوه بهره برداری از قابلیت ها و امکانات سرزمین ، نقش و جایگاه هر منطقه در توسعه ملی و عملکرد مراکز اصلی جمعیتی را به عنوان پایگاه های محرک رشد و توسعه، موضوع کار خود قرار دادند. در آن دوران، آمایش نه فقط از پشتوانه قانونی مطمئنی برخوردار نبود، بلکه درون دستگاه برنامه ریزی با برنامه ریزان اقتصادی نیز دچار چالش بود.
تقابل بعد از ۱۵ سال سرانجام در سال ۱۳۷۱ با حکمیت شورای عالی اداری تا حدی حل و فصل شد.
آمایش به معنای تعیین استراتژی توزیع فضایی جمعیت و فعالیت در سرزمین، وظیفه سازمان مدیریت و برنامه ریزی کشور (سازمان برنامه و بودجه وقت ) تعیین شدتا با همکاری دستگاه های ذی ربط آن را تهیه و به تصویب هیئت وزیران برساند.
در این مصوبه بر تداوم تهیه طرح های کالبدی ملی و منطقه ای که از وظایف و فعالیت های قانونی وزارت مسکن و شهر سازی بود، تاکید شد.
مصوبه آمایش سرزمین در آبان ماه ۱۳۸۳ تصویب شد. در این مصوبه آمایش به منزلت و جایگاه برتری در نظام تصمیم گیری دست یافت .
سی سال بعد از پیدایش آمایش در دستگاه برنامه ریزی، قانون برنامه چهارم، زمینه همزیستی و همکاری برنامه ریزان اقتصادی و آمایش را فراهم آورد. این در شرایطی است که هنوز ابهامات مربوط به حوزه های نظری و مقولات روش شناسی تداوم تقابل های دو گانه ذکر شده را محتمل نشان می دهد.
ایران به لحاظ محدوده‌های جغرافیایی، شرایط اقلیمی، مرزهای آبی و خاکی و ناهمواری‌های گسترده دارای شرایط متنوعی است بنابراین هر منطقه توانمندی‌های مخصوص به خود را دارد. راهبردهای آمایش سرزمین براساس اولویت‌بندی‌ها، نقش‌پذیری و قابلیت‌سنجی هر یک از مناطق، محصولات مشخص مناسب برای هر منطقه را معین می‌کند.
در ادبیات جغرافیایی ایران، طی پنجاه سال‌گذشته مفاهیم، روش‌ها و اصول جغرافیای انسانی، اغلب به شکلی بدون انسجام مطرح شده و جغرافیای اجتماعی و فرهنگی نیز بسیار جسته و گریخته بیان شده و نه تنها در برنامه‌ریزی های کشور، بلکه در فضای‌آکادمیک کشور نیز جای خالی آن بسیار محسوس است.اکنون با گذشت چهار برنامه توسعه پس از انقلاب که نگاهی بخشی به توسعه داشته‌اند، نیاز به برنامه‌ریزی فضایی و منطقه‌ای ضروری به نظر می‌رسد. در سایر کشورهای جهان نیز نیاز به برنامه‌ریزی فضایی و منطقه‌ای زمانی احساس شد که رشد و توسعه بخشی موجب عدم توازنی در مناطق مختلف شده، از این روی جهت متعادل و متوازن ساختن توسعه مناطق مختلف، رویکرد به توسعه بر طبق معیارها و قابلیت ها و محدودیت های منطقه‌ای ضروری به نظر می‌رسید. برنامه توسعه بخش اجتماعی و فرهنگی نیز از این قاعده مستثناء نیست و با بررسی توزیع امکانات فرهنگی و زیربناهای اجتماعی ـ فرهنگی موجود در مناطق مختلف کشور به این عدم توازن پی خواهیم برد زیرا معیارهای تصمیم گیری در کشورمان با الگوی مرکز ـ پیرامونی صورت گرفته است (سند برنامه اول، 1367؛ سند برنامه دوم، 1372؛ سند برنامه سوم، 1378؛ سیاست های فرهنگی، 1378)، بیشترین امکانات فرهنگی در شهرهای بزرگ و به خصوص تهران متمرکز شده است، در مقابل در مناطق جنوبی و جنوب غربی با قطب محروم فرهنگی کشور مواجه هستیم. بزرگترین و گسترده‌ترین برنامه‌ریزی ها در کشورهای مختلف از آن روی با شکست مواجه شد، که برنامه و تجویزهای آنان بدون توجه به شرایط طبیعی و اجتماعی محلی و ارتباط بین رفتارها و زیست‌بوم مناطق مختلف و محلی تنظیم شده بود.
با نظری به برنامه‌های توسعه در کشور ما می‌توان دریافت که به ابعاد جغرافیایی فرهنگ کم توجهی شده است.
شاید یک دلیل موجه آن، محتوای جغرافیای فرهنگی است که در قالب برنامه‌ریزی‌های کوتاه مدت و حتی میان مدت نمی‌گنجد و تحقیقات دامنه‌داری را در قالب برنامه‌ریزی‌های بلندمدت طلب می‌کند. در بخش اهداف بلندمدت آمایش که علاوه بر فرهنگ عمومی، به جوامع منطقه‌ای و فرهنگ های بومی و پراکندگی‌های آن‌ها در سرزمین ایران و هم چنین به زبان، دین و قومیت مناطق مختلف پرداخته می‌شود، چنان تحقیقات و برنامه‌هایی ضروری خواهند بود.روشن است که در استان های مختلف کشور از نظر توسعه یافتگی فرهنگی نابرابری وجود دارد و شکاف میان آن ها کاملاً مشهود است.
مسأله مهم در علل این عقب افتادگی، رویکرد حاکم بر نظام برنامه‌ریزی در کشور طی پنجاه سال گذشته بوده است. از سال 1327 تاکنون عملاً هشت برنامه عمرانی میان مدت را به انجام رسیده است و اکنون در پایان برنامه هشتم برنامه چهارم پس از انقلاب به سر می‌بریم.
در تمامی این برنامه‌ها دیدگاه ها و تصمیم‌گیری های متمرکز حاکم بوده و از الگوی توسعه مرکز ـ پیرامون پیروی شده است .
به نظر می‌رسد می‌بایست الگوی توسعه با توجه به شرایط طبیعی، اجتماعی و فرهنگی مناطق مختلف انتخاب شده و در نظام برنامه‌ریزی کشور به برنامه‌ریزی فضایی و در زمینه برنامه‌ریزی منطقه‌ای، به دوری از برنامه‌ریزی بخشی بیشتر توجه شود. به بیان دیگر، با آنچه در برنامه‌های توسعه گذشته تحقق یافته ضروری است تا جهت کاهش تفاوت های استانی توسعه یافتگی فرهنگی به برنامه‌ریزی های منطقه‌ای و دوری از برنامه‌ریزی بخشی و پیروی از سیاست های متعادل و متوازن در ایجاد فرصت های برابر برای منابع تمام مناطق و استان ها روی آورده شود. بدیهی است در برنامه‌ریزی های منطقه‌ای باید به استان های محروم و کمتر توسعه یافته بیشترین توجه صورت گیرد.
محسن بهرامی